目前在申领居住证方面，绝大部分城市都设置了“门槛”，特别是在人口大量流入的特大城市则以稳定居住、稳定就业等“高门槛”控制性措施为主。（图片：CNSPHOTO提供）

12月12日，国务院公布《居住证暂行条例》，并将于2016年1月1日起施行。一个以常住人口全覆盖、公共服务均等化为目标的改革路线图，开始更加清晰地呈现出来。

公平，居住证承载的殷殷民意，也是居住证制度的设计初衷。

记者经调研发现，得益于地方的积极探索，一些城市的居住证已成为外来常住人口平等享受基本公共服务的重要载体，其中一些成熟的经验做法，更上升为全国性的制度安排。同时，城市资源有限与基本公共服务覆盖常住人口之间的矛盾如何解决、配套政策措施能否同步跟上、申领“门槛”过高会不会带来新的分化等一系列现实问题开始显现，需要中央与地方共同努力，以确保实现改革预期目标，不断推进社会公正。

有限资源如何惠及更多人

有专家表示，一拿到居住证就完全享受城市福利是不现实的，各地可以结合经济社会实际情况，不断创造条件逐步实现。

11月，在广东佛山打工多年的湖北钟祥人陈虎生听到了一个好消息：有合法稳定工作、有连续三年以上居住证、参买社保的外来人员，其随迁子女在广东参加中考并在省内具有高中阶段3年完整学籍的，可在广东报名参加2016年高考，与户籍考生同等录取。

“这些条件我都够得上，不用送儿子回老家了。”陈虎生难掩兴奋。

与他的心情形成鲜明对比，不少本地居民却在担忧：如果越来越多的外地人子女在本地高考，会不会影响自己孩子的升学？

对此，广东省考试院方面明确表示“不会”：近年来，广东根据随迁子女高考人数规模，合理调配资源，总体招生规模、招生录取率都在逐步提高，提高了教育资源承载能力，为随迁子女在广东高考创造了条件。

高考是焦点，更是一个缩影，折射出城市资源有限与基本公共服务覆盖常住人口之间的矛盾。这也是每一个城市都会遇到的难题。

城市本身承载力有上限，应当在公平性与可操作性之间找到合适的平衡点。中国人民公安大学治安-🔥js06金沙申请优惠大厅教授伍先江认为，实现基本公共服务全覆盖，外来人口是受益群体，同时也要保障本地居民的福利不降低。长远看，新居民的加入能够推动经济社会不断发展，使地方财力不断增强，进而提供更多更高水平的公共服务，对本地居民也是有利的。

伍先江同时表示，一拿到居住证就完全享受城市福利是不现实的，各地可以结合经济社会实际情况，不断创造条件逐步实现。比如，义务教育、公共卫生服务、社保等直接关系到公民生存权，也是法律规定必须享有的，就必须赋予；住房保障等服务如果不能一步到位，也应当加大投入、逐步解决。“平等地享受公共服务，这是法律赋予公民的权利，也是法治的必然要求。”

配套政策能否同步跟上

居住证制度体系涉及诸多要件，涉及公安、医卫、教育、人社、工商、税务等20多个部门，其全面落实应以国家为主导、地方政府为主体，各地各部门共同保障、深入推进。

今年4月，在江苏常熟，河南籍务工人员贾小伟的儿子小曦被诊断出患有白血病，到目前为止已花费7.7万元治疗费用。不幸中的万幸，贾小伟是首批凭借居住证积分入医的新市民，小曦能够享受少儿医保，报销住院费4.2万元，大大减轻了家庭负担。“如果没有这项政策支持，以我们家的条件，肯定承受不了。”贾小伟说。

统计显示，仅2015年，就有1万名常熟新市民成功申请到了积分入医。截至11月底，新市民少儿医保共报销金额123万余元。

常熟的探索走在了全国前列，但在各地的推广却仍然存在各种困难。

除了看病问题，免费义务教育是城市外来人口同样看重的内容，也是城市为保障外来人口权益投入最大的项目之一。

在上海，外来人口均可享受随迁子女义务教育，由上海市财政掏腰包。近年来，上海小学一年级非户籍学生曾经一度超过户籍学生，占比达53％以上。一些财力相对不足的地区还做不到这一点，大多选择与居住证挂钩，向有限外来人口开放。

“目前我国公共财政是按照户籍人口分配的，与常住人口不匹配，比如义务教育的钱拨给了户籍地，而不是就学地。实行居住证制度后，尤其是外来人口多的地方，财政压力很大。”南京师范大学人口研究所所长黄润龙建议，国家应考虑常住人口与户籍人口的差异，适度进行公共财政转移。

对此，中央层面已经作出安排。从明年1月1日起，我国将建立城乡统一的义务教育经费保障机制，一大特点就是“钱随人走”，约1300万进城务工人员随迁子女将直接受益。

医保、生育服务、子女教育、公积金……都直接关系到城市外来人口的生活幸福指数。有的方面，地方探索已先行一步，但需要从国家层面解决跨地域衔接问题；有的方面，尽管已有国家规定，但相当一部分城市还未做出相应安排。

“相关配套政策缺失，制约着全国性居住证制度体系的建立。”北京大学社会系教授陆杰华说，居住证制度体系涉及诸多要件，涉及公安、医卫、教育、人社、工商、税务等20多个部门，其全面落实应以国家为主导、地方政府为主体，各地各部门共同保障、深入推进。“由于多种因素，会遇到一定阻力，这就需要有关部门提供强有力的监督。”

高“门槛”会否带来新分化

有专家建议，居住证制度应在机制设计上遵循“分步推进、稳步提高”原则，既考虑各地现实情况，也应实现公共服务水平的稳步提高。

记者梳理后发现，在申领居住证方面，绝大部分城市都设置了“门槛”。以人口流出为主的地区“门槛”相对较低，并赋予跟户口相差无几的待遇；人口大量流入的特大城市则以稳定居住、稳定就业等“高门槛”控制性措施为主。

一个显著的对比是：在广东深圳，申领居住证需要满足“连续缴纳1年社保”和“连续居住满1年”两个条件；在河南郑州，拟居住30天以上、年满16周岁以上的流动人口即可申领。

北京市目前也正在就居住证管理办法向社会征求意见。早些时候，北京市有关会议已经透出两大信息：一是2300万人的人口“天花板”，二是出台居住证制度。

“长期以来，进行人口规模调控与提高流动人口基本公共服务水平，是特大城市的两难选择。”陆杰华指出，实行高申领条件的原因正在于此。

“改革的最大难点在特大城市。”复旦大学人口与发展政策研究中心主任彭希哲说，人口流动呈现城市规模越大、进入意愿越强的规律。深层次原因在于不同城市的居住证和户籍“含金量”不同。随着城市层级的提高，提供的公共服务越完善，就业和其他发展机会越多，对流动人口的吸引力就越大。

研究表明，我国流动人口群体内部在教育、就业、收入等多方面都存在很大差距，“生存型流动”和“发展型流动”并存。由此，有人担心：居住证制度惠及人口主要集中在年轻、高学历、高收入等较为优秀的人群上，而相对弱势的群体获得的福利实则有限。

“未来会不会在流动人口中分化形成居住证人群、非居住证人群等不同群体，并带来新的不公？”来自广西崇左的“北漂”黄志玮有这样的疑问。

还有观点认为，有学位、技术职称、突出贡献的高端人才是城市发展的需要，建筑民工、餐馆服务员、家政服务人员等同样是城市发展的需要。人口流动不应实行差别待遇原则，不同层面的劳动力应当获得同等的迁徙自由和居住权利。

陆杰华建议，居住证制度应在门槛设计上遵循“低门槛、广覆盖”原则，提高覆盖人口范围；在机制设计上遵循“分步推进、稳步提高”原则，既考虑各地现实情况，也应实现公共服务水平的稳步提高。 （众合）